ITIE RDC : UN CONSULTANT DE LA BANQUE MONDIALE DENONCE LA FAIBLE VOLONTE POLITIQUE DU GOUVERNEMENT CONGOLAIS

GP.02.10.08 1
REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO
RAPPORT SUR LA MISE EN OEUVRE DE L’INITIATIVE SUR
LA TRANSPARENCE DES INDUSTRIES EXTRACTIVES (ITIE)
EN RDC
OCTOBRE 2008
Ghislain Pastré
Consultant
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LA MISE EN OEUVRE DE L’INITIATIVE SUR LA TRANSPARENCE DES
INDUSTRIES EXTRACTIVES (ITIE) EN RDC
La République Démocratique du Congo a été reconnue comme « pays candidat »
par le conseil d’administration de l’Initiative sur la Transparence des Industries Extractives
(« ITIE ») le 22 février 2008 suite à son adhésion à cette initiative en 2005.
Avec le soutien actif des partenaires internationaux au développement, elle doit désormais
procéder à la mise en oeuvre de l’initiative selon un échéancier lui permettant d’accéder au
statut de « pays conforme » avant le 9 mars 2010.
A la suite de certaines difficultés qui semblent avoir été récemment rencontrées dans la mise
en oeuvre du processus, en particulier en ce qui concerne la structure organisationnelle mise en
place, la Banque Mondiale a mandaté Ghislain Pastré (ci-après le « Consultant ») pour une
mission d’assistance et de conseil afin de procéder à un diagnostic et effectuer des
recommandations de nature à relancer l’ITIE-RDC.
A cet effet, le Consultant s’est rendu à Kinshasa et a conduit au cours de la période du 8 au 13
septembre 2008 de nombreux interviews avec les représentants des parties-prenantes. Une
liste des personnes rencontrées est jointe en annexe 1.
A l’issue de cette mission, il a été demandé au Consultant de préparer et remettre un rapport
faisant un état des lieux de l’ITIE en RDC et incorporant ses recommandations sur les actions
qu’il conviendrait d’entreprendre pour répondre aux problèmes identifiés.
Le présent rapport est basé sur les informations recueillies par le consultant lors de sa courte
mission et sur les documents mis à sa disposition. Il ne saurait de ce fait être considéré comme
exhaustif et peut contenir certaines inexactitudes quant à la description des actions entreprises.
Son objectif est d’apporter un regard extérieur sur les causes des difficultés rencontrées et de
suggérer les moyens d’y remédier, étant entendu qu’il appartiendra aux parties prenantes d’en
évaluer le bien-fondé en fonction des circonstances et contraintes propres à la RDC.
Après un rappel du contexte de l’étude (Section I), ce rapport examinera la mise en oeuvre de
l’ITIE en RDC sous deux aspects au sujet desquels des difficultés sont apparues, à savoir
l’engagement des parties-prenantes et la structure de gouvernance (Section II) et le plan
d’action de mise en oeuvre de l’initiative (Section III). Le rapport conclura par une proposition
de feuille de route présentant les mesures concrètes qu’il conviendrait de prendre pour
relancer l’initiative. (Section IV).
Le fonctionnement de l’initiative a soulevé des questions de gestion financière qui ne seront
pas traitées ici. Il convient toutefois de mentionner que la Banque Mondiale a conditionné la
signature du « Grant Agreement » pour le financement de l’ITIE à la résolution satisfaisante
de tous les problèmes rencontrés1.
1 Cf. lettre du 15 aout 2008 de la Directrice des opérations de la Banque Mondiale pour la RDC au Ministre du
Plan, Président du Comité de Pilotage, Olivier Kamitatu.
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I - LE CONTEXTE
I.1 Bref historique de l’ITIE-RDC.
• La RDC a souscrit à l’initiative en mai 2005 en précisant son intention de l’appliquer
non seulement aux industries extractives (mines et pétrole), mais également au secteur
forestier et au secteur hydroélectrique. A l’issue d’un forum sur les ressources
naturelles et la transparence, un comité provisoire supervisé par le Ministère du Plan et
composé de représentants du Gouvernement, des industries extractives et de la société
civile travaille sur l’élaboration d’un cadre juridique pour la mise en oeuvre de
l’initiative.
• Ce travail aboutit à la promulgation du décret N° 05/160 du 18 novembre 2005 portant
création, organisation et fonctionnement du Comité National de l’Initiative de
Transparence dans la Gestion des Industries Extractives.
Le décret prévoit une organisation tripartite composée d’un comité de pilotage présidé
par le Ministre du Plan, d’un comité technique et d’un secrétariat permanent.
• Suite à la désignation des membres du comité technique par arrêté du Ministre du Plan
du 3 mai 2006, ce comité tient sa première réunion les 12 et 13 juin 2006. Au cours de
cette réunion, un premier projet de plan d’action est élaboré.
• En septembre 2006 démarre une étude diagnostique du secteur minier (cuivre, cobalt
et diamants) dont l’objectif était de permettre au comité technique d’identifier les
points prioritaires d’application de l’ITIE dans ce secteur. Ce travail fait suite à une
étude sur le cadre légal et réglementaire du secteur extractif2.
• Le rapport diamant est finalisé en janvier 20073, et le rapport cobalt et cuivre au
Katanga en avril 20074.
• A la suite des élections, le nouveau Gouvernement adopte en février 2007 un contrat
de gouvernance prévoyant la mise en exécution du plan d’action ITIE parmi les
actions à entreprendre dans le domaine des ressources naturelles.
• Les membres du comité de pilotage sont nommés par arrêté du Ministre du Plan du 2
avril 2007.
• Le 15 mai 2007, le président de l’ITIE, Peter Eigen, écrit au Président de la
République de la RDC lui rappelant la nécessité de remplir les quatre indicateurs de
validation au plus tard le 31 aout afin que la RDC soit considérée comme « pays
candidat ».
• En juin 2007, afin de tenir des changements politiques intervenus après les élections,
le Ministère du Plan élabore un projet d’ordonnance destiné à modifier et compléter le
2 Edmond Cimbaba Diata. Rapport sur l’Examen du cadre légal et réglementaire du secteur extractif. Diamant
et hétérogénite. Avril 2006.
3 Rapport de l’étude diagnostique du secteur minier en RDC. Filière diamant par Félicien Mbikayi. Janvier 2007
4 Rapport préliminaire du sous-secteur Hétérogénite, cobalt, cuivre et métaux reliés pour le Katanga, par JP
Muteba et professeur Lunda. Avril 2007.
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décret du 18 novembre 2005.
• Premières réunions du comité de pilotage les 11 et 19 juin 2007.
• Le gouvernement procède le 3 septembre 2007 à la promulgation de l’Ordonnance n°
07/065 modifiant et complétant le décret n° 05/160 du 18 novembre 2005.
L’ordonnance remplace la structure précédente par un comité de pilotage, un conseil
consultatif et un secrétariat exécutif en modifiant leurs attributions selon des principes
qui seront décrits plus bas.
• Le 4 septembre 2007, un mémorandum protestant contre les conditions de préparation
et la teneur de l’ordonnance est remis au Ministre du Plan.
• Lors de sa réunion de septembre, le conseil d’administration de l’ITIE confirme la
qualification de la RDC comme « pays candidat » devant finaliser sa validation au
plus tard le 9 mars 2010.
• Le 12 octobre 2007, le Ministre du Plan promulgue trois arrêtés procédant à la
nomination du président du conseil consultatif, des membres du comité de pilotage et
de ceux du conseil consultatif5, en conformité avec les désignations effectuées au
préalable par leurs groupes respectifs.
• Le 10 décembre 2007, élection des membres du secrétariat suivie de la promulgation
d’un arrêté du Ministre du Plan procédant à leur nomination6.
• Les 8 et 9 janvier 2008, tenue à Kinshasa d’une conférence internationale sur la
transparence dans la gestion des revenus des industries minières, forestières et
pétrolières en RDC.
• En avril 2008, il est procédé à un appel de candidature au sein du Gouvernement pour
le poste de secrétaire exécutif de L’ITIE, devenu vacant à la suite de la nomination du
titulaire à une autre position.
Le Ministère du Plan, celui des Finances et celui des Mines présentant chacun un
candidat. A la suite du retrait d’un candidat et d’un vote des membres de la
composante gouvernementale au comité de pilotage, la candidature de M. Luzanga
Shamandevu est finalement retenue et le Ministre du Plan procède à cette nomination
par arrêté ministériel.
• En juillet 2008, cette désignation qui doit être ratifiée par ordonnance est validée par la
commission des lois qui exige toutefois que l’ordonnance procède également à la
nomination du secrétaire exécutif adjoint, lequel doit, selon l’ordonnance, être désigné
parmi les représentants des industries extractives au conseil consultatif..
• Le 13 aout 2008, la Fédération des Entreprises du Congo (FEC) avise le Ministre du
Plan de l’élection par les représentants du secteur extractif au conseil consultatif de M.
Adrien Lutuba au poste de secrétaire exécutif adjoint.
5 Arrêtés n° 24 ,25 et 26/ CAB/MIN./PL/2007 du 12 octobre 2007
6 Arrêté n° 27 CAB/MIN.PL/2007 du 10 décembre 2007.
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• Le 15 aout 2008, la directrice des opérations de la Banque Mondiale adresse une lettre
au Ministre du Plan au sujet des problèmes récemment rencontrés dans la mise en
oeuvre de l’ITE-RDC. Le Ministre y répond par lettre du 21 aout 2008.
• 6 au 13 septembre 2008 : mission du Consultant à Kinshasa.
I.2 Rappel du processus EITI
1. Les principes et objectifs de l’ITIE
Les consultations menées par le consultant ayant révélé certains malentendus concernant
les objectifs et les mécanismes de l’ITIE, il n’est pas inutile de rappeler les principes et
mécanismes fondamentaux de l’initiative.
L’ITIE a pour objectif d’encourager une meilleure transparence et gestion des recettes
publiques dans les Etats qui dépendent des recettes des activités minières et pétrolières
afin de réduire les impacts négatifs potentiels de ces recettes et qu’elles deviennent un
moteur de croissance économique à long terme et de réduction de la pauvreté.
En souscrivant à l’EITI, le gouvernement affirme sa responsabilité envers les citoyens en
matière de bonne gestion des revenus et des dépenses publiques, et reconnaît que la mise
en oeuvre de cette responsabilité implique un processus de divulgation et de vérification
des recettes publiques, ainsi que la participation de toutes les parties-prenantes dans la
dissémination et la discussion de ces données7.
Tout pays ayant choisi de participer à l’EITI doit développer son propre modèle de mise
en oeuvre en conformité avec les « critères » suivants :
1. Tous les paiements matériels, versés par les entreprises aux gouvernements, au titre
de l’exploitation pétrolière, gazière et minière (« les paiements ») et toutes les recettes
matérielles, reçues par les gouvernements de la part des entreprises pétrolières,
gazières et minières (« les recettes »), sont publiés et diffusés régulièrement au grand
public sous une forme accessible, complète et compréhensible.
2. Lorsque de tels audits n'existent pas, les paiements et recettes font l'objet d'un audit
indépendant crédible, conformément aux normes internationales en matière d'audit.
3. Les paiements et recettes sont rapprochés, conformément aux normes
internationales en matière d'audit, par un administrateur indépendant digne de
confiance, qui publie son opinion sur ce rapprochement de comptes et sur
d'éventuelles discordances.
4. Cette démarche s'étend à l'ensemble des entreprises, y compris les entreprises
d’Etat.
7 Les Principes EITI reproduits sur le site EITI www.eitransparency.org
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5. La société civile participe activement à la conception, au suivi et à l'évaluation de
ce processus et apporte sa contribution au débat public.
6. Le gouvernement d'accueil élabore un plan de travail public, financièrement
viable, relatif aux éléments ci-dessus, avec le concours des institutions financières
internationales le cas échéant, ce plan étant assorti de cibles mesurables, d'un
calendrier de mise en oeuvre et d’une évaluation des contraintes éventuelles sur le
plan des capacités8.
2. Le processus de l’ITIE
- L’Etat doit d’abord en place une structure de gouvernance assurant une représentation
équilibrée des trois groupes de parties-prenantes et, en consultation avec ces dernières,
en détermine les règles de fonctionnement, de prise de décision et d’organisation.
- Une fois mis en place, le comité doit élaborer un plan d’action de mise en oeuvre de
l’ITIE dont le noyau sera l’exercice de rapprochement des paiements et des recettes par
un administrateur indépendant, suivi de la discussion au sein du comité et de la
dissémination de ces données dans le public.
Ce plan devra également comprendre des actions de renforcement des capacités des
représentants des parties-prenantes pour une compréhension du mécanisme ITIE et du
contexte national (organisation du secteur, acteurs, flux financiers, dispositions légales
et contractuelles applicables, etc.).
- Les modalités de l’exercice de rapprochement et de publication des données doivent
être déterminées par le comité qui décide en particulier des catégories de flux financiers
à considérer, de la périodicité et des principes comptables du reporting et du
rapprochement, du contenu du rapport et de sa publication.
- L’exercice de rapprochement qui sera généralement confié à un cabinet comptable
s’effectue sur la base de formulaires-type de déclarations:
Dans le formulaire qui leur est destiné, les entreprises extractives indiqueront par
catégorie les montants des paiements ou autres avantages (tels les parts de production
remises à l’Etat dans le cadre des contrats pétroliers) versés au gouvernement pendant la
période de référence.
De son coté, le gouvernement remplira un formulaire indiquant pour chaque catégorie
de revenu le montant reçu des entreprises en question pendant la même période.
Le cabinet comptable procédera à la comparaison de ces formulaires, se rapprochera des
participants pour obtenir des éclaircissements sur tous écarts éventuels et remettra un
rapport sur les chiffres (y compris les écarts éventuellement constatés) résultant du
rapprochement.
- Le rapport comptable sera discuté au sein du comité qui élaborera alors un « rapport
EITI national » intégrant ces données, et procédera à sa diffusion par les moyens qu’il
aura déterminé (médias, site internet, tenue d’ateliers nationaux et régionaux).
- Enfin le comité devra nommer un expert validateur dont la mission sera d’évaluer les
progrès accomplis par le pays dans la mise en oeuvre des critères ITIE et de déterminer
8 Cf. Livre Source EITI reproduit sur le site EITI www.eitransparency.org
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si les conditions sont réunies pour que l’Etat puisse être qualifié de « pays conforme ».
Pour la RDC, cette dernière étape doit être accomplie au plus tard le 9 mars 2010.
3. Distinction et liens avec d’autres initiatives de bonne gouvernance
L’objectif essentiel et le noyau de l’ITIE est la divulgation et la discussion des revenus
retirés par l’Etat des activités extractives après vérification de ces revenus. Le processus
ITIE se distingue ainsi d’autres mécanismes ou initiatives liés à la bonne gouvernance qui,
tout en étant complémentaire, ont des objectifs différents.
Ainsi, l’ITIE n’a pas pour but de vérifier que les revenus encaissés par l’Etat au titre des
impôts, redevances, parts de production, etc. ont bien été calculés, que les charges
déductibles déclarées par les entreprises sont conformes aux dispositions légales
applicables, ou que les revenus déclarés sont égaux aux revenus effectivement réalisés. Le
contrôle de ces données financières est le domaine des contrôles fiscaux et des audits que
la loi ou le contrat autorise le gouvernement à effectuer, et des certifications de
commissaire aux comptes indépendants requis par la loi ou le contrat. Le processus ITIE
présuppose que ce type d’audit ait été réalisé au préalable9.
De même, l’ITIE n’a pas pour but de contrôler l’affectation et la gestion des revenus
encaissés par l’Etat : cette mission appartient aux organismes de contrôle et de gestion des
recettes publiques prévus par la loi. L’ITIE constitue cependant un point d’entrée et un
complément aux mécanismes de gestion des revenus qu’un Etat pourrait par ailleurs
décider de mettre en place.
En outre, le mécanisme ITIE ne répond pas à tous les problèmes liés à la gestion des
ressources naturelles dans un pays comme la RDC : Il ne permet pas de contrôler les
exportations illégales ou les revenus que l’Etat retire, ou devrait retirer, des
entreprises/exploitants individuels qui ne participent pas au processus de déclaration et de
réconciliation des données financières. Il en est ainsi de tout le secteur artisanal.
Enfin, le mécanisme ITIE se distingue d’autres mesures qu’un gouvernement peut
volontairement décider de mettre en oeuvre en plus de ce qu’exigent les critères ITIE. Il en
est ainsi de l’inclusion d’activités autres que minières, telles les activités forestières. En
RDC, la mission de dénoncer les contrats léonins et révéler le manque à gagner constaté
au détriment de l’Etat10 », pour louable qu’elle soit, ne fait pas strictement partie du
mécanisme ITIE.
II- L’ENGAGEMENT DES PARTIES-PRENANTES ET LA STRUCTURE DE
GOUVERNANCE ITIE EN RDC
9 Voir 2ème critère de l’EITI.
10 Article 2 de l’ordonnance n° 07/065 modifiant et complétant le décret n° 05/160 du 18 novembre 2005.
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II-1 L’engagement des parties-prenantes
Il ressort des entretiens avec les personnes rencontrées ainsi que des documents mis à
disposition que la mise en oeuvre de l’initiative souffre de nombreux blocages interpersonnels
qui interviennent non seulement entre les groupes de parties-prenantes, mais également au
sein de chaque groupe, qu’il s’agisse du Gouvernement, de la société civile ou même des
entreprises. Ces dissensions sont apparues au grand jour à l’occasion de la promulgation de
l’ordonnance du 3 septembre 2007 modifiant la structure organisationnelle de l’ITIE-RDC,
puis à l’occasion de la nomination de son secrétaire exécutif en juin de cette année. Ces
dissensions apparaissent au sein du gouvernement, en particulier entre le Ministre du Plan et
le Ministre des Mines. Elles sont particulièrement vives entre le secrétaire exécutif et le
président du comité consultatif, comme le démontre la lettre que le secrétaire exécutif a
adressée au consultant le 12 septembre 2008. La multitude de querelles et procès d’intentions
des uns à l’égard des autres aboutit de facto à une paralysie de l’initiative. La première
impression de tout observateur extérieur à l’ITIE-RDC est le fait que la désignation des uns et
des autres a été la préoccupation principale et l’objet essentiel des activités ces trois dernières
années, et a ainsi totalement occulté l’exécution des taches prévues par les critères ITIE.
Du coté du Gouvernement, sans la participation active de tous les ministères concernés et sans
une franche collaboration entre eux, la mise en oeuvre de l’initiative court vers un échec
certain. Les désaccords qui sont de notoriété publique portent déjà atteinte à la réputation de
l’initiative car elles apparaissent dans l’esprit de beaucoup come un manque de volonté
politique à l’égard de l’ITIE. Il incombe au Gouvernement de remédier rapidement à cette
situation et de donner aux parties-prenantes et au public un message fort sur leur engagement
personnel à tout mettre en oeuvre pour assurer le succès de l’ITIE–RDC. La présence et
l’intervention des ministres concernés dans le cadre d’un forum11 qui pourrait se tenir pour
relancer l’initiative pourrait être un moyen de transmettre ce message.
Du coté de la société civile et des entreprises, les querelles à l’intérieur de chaque
« composante » apparaissent souvent être le résultat d’une méconnaissance des objectifs de
l’initiative et de la notion même de « partie-prenante12 ». Pour ce qui concerne les entreprises,
il convient de distinguer la participation à l’exercice de collecte des données de la
participation aux structures de l’organisation. La première n’implique pas la seconde. Ne
devraient participer aux structures que les entreprises qui seront appelées à participer à
l’exercice de collecte, et qui en outre sont prêtes à contribuer activement à sa mise en oeuvre.
Est-il nécessaire de préciser que dans la sélection des représentants les compétences des
individus et leur engagement à participer activement devraient prévaloir sur toute
considération financière relative aux jetons de présence et indemnités?
En outre, il conviendrait de porter remède à certaines faiblesses de la structure de
gouvernance actuellement en place.
II-2 La structure de gouvernance.
11 Voir Section IV du présent rapport.
12 Selon le Livre Source, une partie-prenante est définie comme toute personne, communauté groupe ou
organisation ayant un intérêt dans les objectifs de l’ITIE, y compris, à la fois, ceux qui sont affectés positivement
ou négativement par l’ITIE et ceux qui peuvent l’influencer.
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(a) Ce que prévoient les règles ITIE
S’il prévoit la nécessité d’un engagement actif de toutes les parties-prenantes dans la mise
en oeuvre de l’initiative, le Livre-Source de l’ITIE précise qu’au niveau national il s’agit
d’une initiative conduite par le Gouvernement et laisse donc à ce dernier le soin d’établir
et de mettre en place une structure organisationnelle permettant cette participation des
trois catégories de parties-prenantes que sont les institutions publiques, les industries
extractives et la société civile.
La pratique adoptée par la plupart des pays est d’établir deux organes:
- un organe d’orientation, de décision et de suivi comportant entre 10 et 20 membres
assurant une représentation aussi équilibrée que possible des trois composantes, qualifié
de comité multipartite de pilotage13,
- un organe d’exécution, le secrétariat, assurant au jour le jour la mise en oeuvre du
plan d’action.14
Afin d’assurer le suivi du plan d’action, le comité de pilotage institue souvent en son sein
plusieurs sous-comités composés d’experts qui suivront certaines actions spécifiques
confiées au secrétariat. Il s’agira généralement de deux comités dont le 1er aura la charge
de la collecte des données et des audits et le 2ème de la communication et du renforcement
des capacités.
Certains pays comme la Guinée qui avaient initialement établi une structure plus
complexe similaire à celle en place en RDC ont récemment décidé de la simplifier15.
La taille et la composition de chacun des organes évolueront dans le temps en fonction des
besoins. Ainsi, le secrétariat consiste souvent en un seul secrétaire exécutif, avec un
support administratif et technique variable en fonction des actions à entreprendre à un
moment donné.
Il est important de noter que le Livre Source n’impose pas une structure tripartite
strictement égalitaire avec des règles de vote susceptibles de bloquer le processus ou de
porter atteinte aux attributions du Gouvernement : il suffit que les trois composantes
soient effectivement représentées au sein de l’organe de décision et de suivi. Le processus
de validation qui intervient après la mise en oeuvre comporte un mécanisme de
consultation des parties-prenantes pour s’enquérir de leur satisfaction avec la structure
mise en place16.
(b) La structure initiale en RDC
13 En anglais, Multistakeholder Steering Group ou MSG.
14 Cf. en particulier le rapport de la Banque Mondiale « Implementing the Extractive Industries Transparency
Initiative », pages 16 à 21.
15 La Guinée a récemment éliminé le comité exécutif qui était chargé de veiller à la mise en oeuvre du plan
d’action, pour ne conserver qu’un comité de supervision et un comité de pilotage.
16 Guide de Validation ITIE. Indicateurs n° 5 et 6.
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La structure de gouvernance ITIE-RDC établie en 200517 était composée de trois organes,
à savoir :
- Un comité de pilotage ayant « un rôle politique d’orientation stratégique et de
supervision », en particulier la tache de valider le plan d’action.
Ce comité présidé par le Ministre du Plan, comporte 26 membres, dont 14 représentent le
Gouvernement, 6 les industries et 6 la société civile.
- Un comité technique chargé du fonctionnement de l’ITIE et notamment celui de la
préparation du plan d’action. Il est composé de 40 membres « experts », dont 23 sont du
Gouvernement, 10 des industries et 10 de la société civile.
- Un secrétariat permanent chargé de l’exécution des décisions du comité technique. Il
est dirigé par un « coordonnateur national » assisté de trois coordonnateurs-adjoint et est
composé de trois sous-comités.
Cette structure initiale se caractérisait par le rôle prépondérant attribué au comité
technique dans la mise en oeuvre de l’initiative, le secrétariat ayant un rôle d’assistance à
ce comité et le comité de pilotage n’intervenant que pour la validation du plan d’action et
pour le contrôle de l’état d’avancement de l’initiative.
On note également la lourdeur de la structure du fait du nombre élevé de participants dans
les comités (plus de 65) pris dans des ministères ayant souvent peu de liens évidents avec
l’initiative18 et d’un secrétariat composé dès l’origine de quatre personnes sans attributions
clairement définies.
(c) La structure mise en place en 2007.
En 2007, il est apparu nécessaire de modifier le cadre institutionnel pour tenir compte des
changements intervenus après les élections19, mais également d’assouplir le
fonctionnement de l’initiative.
La structure de gouvernance instituée par l’ordonnance du 3 septembre 200720 et qui reste
en place à ce jour est composée des trois organes suivants :
- Un comité de pilotage, organe « d’orientation stratégique », « de décision, de suivi et
d’évaluation », qui approuve notamment le plan d’action ITIE.
Présidé comme auparavant par le Ministre du Plan, il est composé de 29 membres dont
14 représentent le Gouvernement, 8 les industries et 6 la société civile. Il se réunit une
fois par trimestre.
- Un conseil consultatif qui « émet des avis » sur les décisions à soumettre au comité
de pilotage et sur la mise en oeuvre de l’initiative.
17 Décret N° 05/160 du 18 novembre 2005.
18 Ainsi le Ministère de la Justice, celui de l’Economie ou celui de la Recherche Scientifique.
19 Elimination notamment des 4 Vice-présidences, vestiges de la transition..
20 Ordonnance N° 07/065 du 3 septembre 2007 modifiant et complétant le décret 05/160 du 18 novembre 2005.
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Il est composé de 42 membres21 et doit se réunir une fois par trimestre. Son président est
nommé sur proposition de la société civile.
- Un secrétariat exécutif, organe « exécutif, technique et permanent », dirigé par un
secrétaire exécutif assisté d’un secrétaire exécutif adjoint. Il comprend quatre
départements.
Les changements ainsi apportés ont essentiellement consisté à :
1. attribuer le rôle prépondérant au comité de pilotage par rapport au comité technique, en
reléguant celui-ci (désormais intitulé « conseil consultatif ») à un rôle de conseil au
secrétariat exécutif22 ;
2. transférer l’essentiel des fonctions de préparation et de mise en oeuvre du plan d’action
du comité technique au secrétariat exécutif ;
3. attribuer la présidence du conseil consultatif à un représentant de la société civile ;
4. assurer une répartition des responsabilités entre les trois parties-prenantes pour remplir
les postes au sein du secrétariat exécutif, le ministre nommant le secrétaire exécutif tandis
que les industries nomment le secrétaire adjoint, et chacune des trois nomment un chef de
département ;
5. Ajouter dans le secrétariat un département administratif et financier ;
6. fixer les mandats du secrétaire exécutif, de son adjoint et des chefs de département à
cinq ans23.
II-3 Evaluation de la nouvelle structure
Si les conditions dans lesquelles ces changements ont été décidés semblent avoir manqué de
transparence24, il apparaît que leur intention était légitime: le décret de 2005 créait en effet
une structure bicéphale porteuse de conflits potentiels et d’une lourdeur inutile. Il était par
ailleurs logique de modifier la répartition des taches pour notamment confier l’exécution de
l’initiative à un secrétariat plutôt qu’à un comité de 40 membres.
Toutefois, la nouvelle structure nous parait présenter les problèmes suivants :
(a) Une structure de décision et de suivi inadaptée :
Avec le maintien de deux comités, elle demeure une structure lourde du fait du nombre
élevé de représentants (71) et est mal adaptée aux objectifs de l’initiative.
Il conviendrait d’envisager une structure composée d’un seul comité (le comité exécutif)
d’une trentaine de membres tout au plus, et de prévoir l’établissement de sous-comités
21 Parmi les 42 membres, 26 représentent le Gouvernement, 8 les industries et 8 la société civile.
22 Cf. Article 10 de l’ordonnance.
23 Article 22 de l’ordonnance.
24 Cf. Memo du 4 septembre 2007 des organisations de la société civile et des industries extractives, membres
du comité technique de l’ITIE-RDC au Ministre du Plan.
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techniques chargés du suivi.
Chaque sous-comité serait composé d’experts (et non de politiciens), venant des 3
groupes de parties-prenantes. Il serait chargé de l’exécution d’un plan de travail spécifique
avec l’assistance du secrétariat exécutif et aurait l’obligation de rendre compte au comité
exécutif. Un tel sous-comité pourrait être constitué pour la préparation de l’exercice de
réconciliation des flux financiers (identification des entreprises et des flux financiers,
élaboration du modèle de reporting, élaboration des termes de référence, sélection et suivi
du travail du conciliateur) soit globalement, soit pour chacun des secteurs (diamant,
cuivre, pétrole, etc.).
Afin d’en améliorer l’efficacité, la composante « Gouvernement » au sein du comité
exécutif mériterait d’être revue afin d’éliminer les Ministères qui ne sont pas
effectivement parties-prenantes aux objectifs et au fonctionnement de l’initiative. Outre le
Cabinet du Président de la République et celui du Premier Ministre, seuls les ministères
des Mines, des Hydrocarbures, des Finances et éventuellement de l’Environnement25
paraissent être directement concernés par l’initiative.
L’établissement d’un seul comité permettrait de rationaliser la représentation de la société
civile et celle des industries dans les structures ITIE. On peut en effet légitimement se
demander sur quels critères certaines organisations ou entreprises seraient choisies pour
représenter la composante dans le comité de pilotage plutôt que dans le conseil consultatif
et vice-versa.
La sélection des membres devrait être guidée par les compétences des candidats et leur
intérêt (ou celui de l’organisation ou entreprises dont ils sont issus) à participer activement
à la mise en oeuvre de l’initiative.
La réduction des membres que milite l’efficacité peut rester compatible avec une structure
tripartite équilibrée et dirigée par le gouvernement. Les membres du comité issus d’une
partie-prenante doivent en effet être considérés et se comporter comme les représentants
de la composante en question: ils n’agissent ni à titre individuel, ni à titre de
l’organisation/entreprise dont ils sont issus. Ceci implique qu’ils agissent selon les
instructions et rendent compte aux organisations et entreprises qui font partie de leur
composante. En cas de multiplicité d’organisations et d’entreprises, ces points sont
couverts dans d’autres pays par un memorandum of understanding ou protocole d’accord
entre les entités en question et leur mandataire au comité.
En ce qui concerne l’ultime contrôle que le Gouvernement est en droit de préserver sur les
décisions importantes, il peut être obtenu, quel que soit le nombre de ses représentants, par
une modification des dispositions de vote26.
Il conviendrait enfin de prévoir des exceptions au mandat de 5 ans que l’ordonnance
attribue aux délégués des industries et de la société civile. S’agissant de mandataires, les
délégués doivent pouvoir être remplacés avec un préavis raisonnable avant l’échéance de
5 ans à la requête de leurs mandants27.
25 Le Ministère de l’Environnement au titre du secteur forestier, si ce secteur reste couvert par l’initiative, Cf.
Section III-2 du présent rapport.
26 Cf. articles 8 et 16 de l’ordonnance qui pourraient prévoir une majorité des ¾ au lieu de la majorité absolue.
27 Article 13 de l’ordonnance.
GP.02.10.08 13
(b) Un organe d’exécution potentiellement dysfonctionnel du fait de son mode de désignation
- Les fonctions du secrétariat exécutif sont désormais substantielles28. Il s’agit donc d’un
organe qui doit être en mesure d’exécuter directement les taches spécifiques prévues par le
plan d’action, en particulier de toutes les actions nécessaires à la préparation de l’exercice
de réconciliation29. L’ampleur du travail à accomplir et la complexité des actions à
entreprendre requièrent des compétences pointues au sein même du secrétariat. Le
secrétariat n’est pas un organe politique ou même de direction. Il doit être composé
d’experts et non de cadres et l’expertise requise doit être déterminée en fonction des
taches à accomplir.
Il est à cet égard surprenant que l’ordonnance de 2007, suivant sur ce point le décret de
2005, ait identifié au sein du secrétariat exécutif trois départements, à savoir ceux des
statistiques, de l’audit, de la communication, auxquels il a ajouté le département
administratif et financier, sans lien avec un plan d’action quelconque.
Ainsi, quelle est la mission du Département des Statistiques si l’exercice de réconciliation
des données est confié à un cabinet comptable, y compris la collecte des données en
question ?
De même, quelle est la mission du Département de l’Audit si l’audit est confié à un
cabinet comptable. Ou s’agirait-il simplement de la préparation des termes de référence et
des dossiers de recrutement ? Mais il s’agit d’une tache pour le moins ponctuelle ?
Que penser par ailleurs de l’intitulé de Chef de Département, lequel implique l’existence
d’un département et donc d’un certain nombre d’employés ?
La réponse à ces questions exige l’élaboration d’un plan d’action dont on peut tirer un
descriptif des fonctions et des profils d’emploi, ce qui ne semble pas avoir été fait.
S’agissant du mécanisme de réconciliation des flux financiers des entreprises vers l’Etat,
mécanisme qui est au coeur de l’initiative, il s’agira d’identifier les acteurs et les flux
financiers concernés (entreprises, nature des paiements qu’elles effectuent,
administrations en charge de l’assiette et de la collecte de ces paiements, etc.). Ces taches
exigeront des compétences économiques, financières, comptables ou autres ainsi qu’une
maitrise préalable du fonctionnement des secteurs concernés.
- La méthode de sélection des membres du secrétariat exécutif créée un organe
potentiellement dysfonctionnel car basé sur des allégeances plutôt que des compétences.
L’ordonnance prévoit en effet que le secrétaire exécutif qui est choisi parmi les
représentants du Gouvernement est secondé par un adjoint choisi par les industries et
assisté de quatre chefs de département proposés respectivement par la société civile, les
industries et le gouvernement et nommés pour 5 ans. D’après les entretiens du consultant,
ce système d’allégeance apparaît d’ores et déjà confirmé dans les faits. Il risque tôt ou
tard de conduire à une paralysie du fonctionnement du secrétariat.
Ce problème est renforcé par la fixation par l’ordonnance du mandat du secrétaire
28 Cf. article 17 de l’ordonnance.
29 Voir paragraphe précédent.
GP.02.10.08 14
exécutif, de son adjoint et de chacun des chefs de département à 5 ans30. Chacun des
membres du secrétariat est rendu ainsi inamovibles, à moins de faute grave ou
condamnation pénale. Une telle disposition qui pourrait éventuellement se justifier au
niveau des membres du comité et du conseil consultatif perd sa finalité et est source de
graves difficultés au niveau d’un secrétariat dont la seule tache est d’exécuter avec
compétence et diligence le plan d’action approuvé par le comité.
Le rôle attribué au secrétariat par l’ordonnance fait de cet organe un élément clé de la
mise en oeuvre de tout plan d’action ITIE. De l’avis du consultant, une révision du mode
de recrutement des membres du secrétariat est essentielle pour le succès de l’ITIE en RDC
et ses chances d’accéder au statut de « pays conforme» : Ce recrutement devrait être basé
sur les compétences des candidats en dehors de toute allégeance politique ou autre à
l’égard des parties-prenantes.
Chacun des membres du secrétariat exécutif devrait être recruté sur appel d’offres sur la
base de profils de fonctions bien précisés et répondant aux taches requises par le plan
d’action. Il devrait être employé sur la base d’un contrat de travail à durée indéterminée
(après une période d’essai) et selon des conditions d’emploi conformes à ceux
généralement applicables en RDC. La sélection devrait être confirmée par le comité de
pilotage, ainsi que toute révocation ou licenciement des membres en question.
Le même principe devrait s’appliquer à tous les autres employés et agents engagés par le
secrétariat exécutif31.
Ces conditions devraient conduire à la mise en place d’un secrétariat sur des bases saines
et transparentes et qui puisse recueillir la confiance de toutes les parties-prenantes32 et
d’éliminer la nécessité de nommer un secrétaire exécutif adjoint dont les fonctions
n’étaient pas par ailleurs définies et dont l’utilité était sujette à question.
(c) Concordance des propositions ci-dessus avec les dispositions de l’ordonnance.
Les propositions ci-dessus sont pour la plupart non conformes aux dispositions de
l’ordonnance du 3 septembre 2007. Du fait de cette non-conformité, elles ne sauraient
légalement être mises en place par simple règlement intérieur et requièrent donc une
nouvelle ordonnance abrogeant ou modifiant la première.
La promulgation d’une nouvelle ordonnance constitue sans doute pour le gouvernement
une action difficile à mettre en place dans un bref délai.
Dans l’immédiat, une alternative serait de procéder aux changements dont l’exécution ne
serait pas contraire à l’ordonnance en reportant à l’année prochaine la promulgation d’une
nouvelle ordonnance procédant aux autres changements.
Les deux changements qui nous paraissent prioritaires sont 1) la réorganisation du
secrétariat exécutif et 2) la mise en place de sous-comités pour assister le secrétariat ainsi
réorganisé dans la mise en oeuvre du plan d’action 2009.
Concernant la 2ème action, aucune disposition de l’ordonnance ne parait s’opposer à ce que
le comité de pilotage et le conseil consultatif décident de déléguer à un comité, dont ils
30 Articles 20 et 22 de l’ordonnance.
31 Article 20 de l’ordonnance.
32 Ce qui ne semble pas être à ce jour le cas. Cf. lettre de Sébastien Luzanga du 12 septembre 2008 au consultant.
GP.02.10.08 15
fixeront la composition, la tache d’assister le secrétariat exécutif dans la mise en oeuvre du
plan d’action 2009 (voir section suivante), y compris, sans que cette liste soit limitative, le
pouvoir de décider des paramètres de l’exercice de collecte des données, des modèles de
reporting, de l’établissement des termes de référence et de la sélection du conciliateur, et
de l’approbation du rapport ITIE.
Quant à la réorganisation du secrétariat, la tache est plus délicate : Dans la mesure où les
nominations du secrétaire exécutif et de son adjoint n’ont pas été ratifiées par ordonnance
du Président de la République, tel que prévu à l’article 19 de l’ordonnance du 3 septembre
2007, il reste possible de modifier les choix faits précédemment, et le conseil consultatif
pourrait à l’unanimité décider de renoncer temporairement à la désignation d’un secrétaire
exécutif adjoint. Ce même conseil pourrait de même décider à l’unanimité que tous les
chefs de département soient désignés conformément à une procédure d’appel d’offres et
qu’un comité ad hoc soit chargé de procéder à leur sélection et de la soumettre au Ministre
du Plan pour nomination conformément à l’article 20 de l’ordonnance.
Toutefois, en l’état actuel, du fait des procédures prévues au Titre III de l’ordonnance
ainsi que de la référence à un mandat de cinq ans, les mesures de réorganisation du
secrétariat ne pourraient être entreprises que sur une base temporaire en attente d’une
nouvelle ordonnance qui devrait intervenir peu après.
III-LE PLAN D’ACTION ITIE EN RDC
III.1 Rappel des actions entreprises par la RDC
Conformément au 6ème critère ITIE, la RDC avait, peu après son adhésion à l’initiative, adopté
un premier échéancier prévoyant la réalisation d’exercices de collecte de réconciliation et
d’audit pour la fin 2006. Le retard pris dans la mise en place des structures ainsi que les
événements survenus a l’occasion des élections ont fait que ce plan d’action n’a pas été
respecté.
Après la mise en place du comité technique, le processus a été relancé et a aboutit à l’adoption
d’un nouveau plan d’action en juin 2006.
Ce plan prévoyait sept objectifs comprenant :
- l’installation du secrétariat ITIE en avril 2007,
- des actions de renforcement des capacités,
- et des actions aboutissant à la publication d’un rapport non-audité en décembre 2007
suivi de la préparation et la publication d’un rapport audité en juillet 2008.
Si certains de ses éléments ont été réalisés, l’essentiel de ce plan d’action n’a pas été rempli.
Un projet de plan d’action budgétisé 2008 a donc été préparé. Ce plan33 prévoit les 8 objectifs
suivants :
1- Installation du secrétariat fév. 08
33 Plan d’Action Budgétisé 2008.Version du 25/02/2008
GP.02.10.08 16
2- Renforcement des capacités av-nov. 08
3- Installation des représentations provinciales m a r s -déc. 08
4- Promotion partenariat Etat-Industries sept. 08
5- Préparation et publication du rapport non audité sept. 08
6- Préparation du rapport audité janv. 09
7- validation ITIE-RDC oct. 09
8- Fonctionnement du secrétariat j a n v .-déc. 08
Ce plan qui n’aurait, semble-t-il pas encore été validé par le comité de pilotage34, est
complété par une feuille de route ITIE RDC septembre-décembre 200835 prévoyant les
quatre actions suivantes pour les quatre derniers mois de l’année:
1- tenue d’un atelier avec les régies financières ;
2- publication du rapport cuivre-cobalt Katanga ;
3- étude diagnostique secteur bois ;
4- validation du règlement d’ordre intérieur.
III-2 Observations sur les actions entreprises et recommandations
1- Observations sur les documents ci-dessus
• La première constatation est relative au non-respect systématique des échéanciers. Qu’il
s’agisse du plan initial, de celui de 2006 ou de celui de 2008, pratiquement aucune des
actions prévues dans ces documents n’a été exécutée dans les délais impartis, à
commencer par l’installation du secrétariat initialement prévue pour avril 2007 et dont on
peut se demander si on peut la considérer comme finalisée à ce jour.
• Dans la phase de démarrage, la priorité a été a juste titre donnée au renforcement des
capacités et à la conduite d’études de diagnostique sur les secteurs concernés par
l’initiative.
Des études ont ainsi été effectuées en 2007 sur la filière diamant et sur le sous-secteur
hétérogénite-cobalt-cuivre au Katanga36. Le plan d’action 2008 mentionne la publication
d’un rapport cuivre-cobalt (mars 08), d’un rapport diamant (juin 08)37 et d’un rapport bois
(oct. 08).
Les deux premiers rapports ont permis d’identifier l’ampleur des difficultés que représente
un exercice de réconciliation des données ITIE dans le contexte du Congo étant donné le
« désordre indescriptible » qui règne dans le secteur minier et la quasi-inexistence d’outils
statistiques dans les services de l’Etat ( pour ne citer que ces problèmes !).
Sans dénigrer l’intérêt que représente ces rapports pour la compréhension du
fonctionnement des secteurs en question, il convient de noter qu’un travail substantiel
reste à effectuer pour identifier les paramètres de l’exercice de collecte et de réconciliation
des données ( identification des entreprises et des services de l’Etat qui participeront à
l’exercice, flux financiers concernés, etc.).
34 Cf. point 29 de la lettre du secrétaire exécutif au consultant en date du 12 septembre 2008.
35 Feuille de route 2008 Note technique datée du 25 aout 2008 préparée par Kristian Lempa
36 Cf. notes 2 et 3 ci-dessus.
37 S’agit-il des rapports de 2007 ?
GP.02.10.08 17
• La distinction entre le « rapport non-audité » (dont le plan prévoyait la publication ce
mois de septembre) et le « rapport audité » (dont le plan ne prévoit que la première
étape38) n’est pas claire. Par « audit », il est sans doute fait allusion à l’exercice de
réconciliation des données par un administrateur indépendant et non à un véritable audit
des données financières des entreprises pour s’assurer de la concordance des déclarations
des entreprises avec leurs livres comptables. Dans ce cas, le rapport non-audité ne
constitue qu’un exercice préparatoire au véritable rapport ITIE dont l’échéance n’est à ce
jour pas déterminée.
2- L’échéance du 9 mars 2010 et ses implications sur le plan d’action ITIE-RDC.
En tant qu’« Etat candidat », la RDC doit mettre en oeuvre l’initiative selon les critères ITIE et
procéder à l’issue de cette mise en oeuvre à un exercice de validation en mandatant un expert
indépendant chargé de déterminer si le pays a satisfait à 18 indicateurs et peut ainsi acquérir le
statut de « pays conforme »39. Pour éviter sa radiation de l’initiative, la RDC doit avoir
finalisé ce processus de validation au plus tard le 9 mars 2010.
Cette échéance implique que le processus de collecte, de vérification et de publication des
revenus reçus par l’Etat des entreprises extractives, processus qui est au coeur de l’initiative et
qui est préalable à l’exercice de validation, soit finalisé au plus tard en novembre 2009.
Considérant l’expérience de mise en oeuvre de l’initiative dans d’autres pays, il faut envisager
une période de 7 à 9 mois pour (i) déterminer les paramètres de l’exercice de réconciliation,
(ii) établir les termes de référence du cabinet comptable aux fins de la réconciliation, et
recruter ce dernier (iii) recueillir les données auprès des entreprises et des organismes de
l’Etat, (iv) conduire la réconciliation et (v) préparer, publier le rapport national ITIE et tenir
des ateliers pour le présenter au public.
Considérant par ailleurs les défis qu’un tel exercice va présenter dans le contexte de la RDC,
il apparaît impératif de (a) finaliser de toute urgence la mise en place des structures
organisationnelles et des ressources humaines, (b) s’assurer de l’engagement proactif et
effectif de toutes les parties-prenantes et (c) d’établir un plan d’action détaillé, accompagné
d’un échéancier précis, couvrant toutes les actions à entreprendre sur l’année 2009.
3- un plan d’action réaliste pour 2009
Concernant le plan d’action, il convient d’en établir les composantes de sorte qu’il soit
effectivement réalisable dans les délais impartis. Il ne serait pas réaliste d’envisager un
exercice de réconciliation des données portant sur tous les paiements reçus par l’Etat
Congolais de toutes les entreprises opérant dans les secteurs des mines, des hydrocarbures et
du bois. Il convient donc de revoir les objectifs initiaux pour parvenir à l’élaboration et
l’exécution d’un plan d’action réaliste, eu égard aux circonstances prévalant actuellement en
RDC concernant le fonctionnement et la supervision des secteurs concernés.
38 A savoir la publication des modèles de reporting prévue pour janvier 2009. Elle devrait être suivie de la
finalisation et de la publication du rapport !
39 Pour plus d’informations sur le processus de validation, cf. le Guide de validation ITIE sur
www.eitransparency.org
GP.02.10.08 18
Les mesures qu’il conviendrait d’envisager sont les suivantes.
- Exclure le secteur forestier du plan d’action 2009.
La RDC et le Liberia sont les seuls pays candidats à l’ITIE à avoir choisi d’étendre la
mise en oeuvre de l’initiative au secteur forestier. Comme son intitulé l’indique,
l’initiative ITIE a été conçue et ses mécanismes sont orientés vers les « industries
extractives ». Bien qu’il n’existe pas d’obstacle à une extension de l’initiative à
d’autres secteurs, le secrétariat international ne l’encourage pas, étant reconnu que son
application aux secteurs miniers et pétroliers soulève suffisamment de défis40. Cette
conclusion nous parait s’imposer dans le contexte de la RDC !
En outre, il convient de noter que l’exclusion du secteur forestier interviendrait à un
moment ou le World Resource Institute (WRI) et le Department for International
Development (DFID) du Royaume Uni lancent à titre pilote l’Initiative Transparence
Forestière- ITF en vue d’améliorer la gouvernance dans le secteur forestier en
Afrique Centrale. Influencé par l’ITIE, cette initiative assurera la collecte, la
vérification, le traitement et la diffusion (à travers un site internet) des informations
pertinentes sur les sociétés d’exploitation et de transformation du bois en Afrique
centrale, y compris la RDC. Ces informations comprendront entre autres le montant
des taxes versées à l’Etat.41
Il est donc recommandé d’exclure à ce stade le secteur forestier de l’objet de l’ITIERDC.
- Restreindre le nombre les entreprises participantes à l’exercice de réconciliation.
Bien qu’elle représente près de 90 % de la production minière en RDC42, il ne saurait
être question de soumettre l’exploitation minière artisanale à un mécanisme de
réconciliation des données concernant les paiements effectués à l’Etat. Afin d’avoir
une chance quelconque de succès, la participation au processus ITIE devrait être
limitée aux entreprises qui sont en phase d’exploitation et qui sont par ailleurs en
mesure, de par leur taille et leur organisation, de participer à la collecte des données
financières.
Il s’agira pour le secteur diamant, de la MIBA et des entreprises travaillant en
partenariat avec cette dernière43, pour le secteur cuivre/cobalt de la Gécamines et des
entreprises en phase d’exploitation travaillant en partenariat avec la Gécamines
(Forrest International, Anvil Mining, First Quantum), pour l’or d’OKIMO et pour le
secteur pétrolier de Perenco et de Cohydro.
Il conviendra d’envisager la mise en place de mesures appropriées pour assurer la
participation des entreprises ainsi sélectionnées44. Au cas où ces entreprises n’auraient
40 Cf. le rapport de la Banque Mondiale « Implementing the Extractive Industries Transparency Initiative »
page 35.
41 Cf. Note d’information du WRI sur l’Initiative Transparence Forestière. Annexe 2.
42 République Démocratique du Congo. La bonne gouvernance dans le secteur Minier comme facteur de
croissance. Rapport Banque Mondiale. Mai 2008
43 DeBeers, BHP, etc. dans la mesure où les paiements effectués par ces entreprises peuvent être considérés
comme « matériels ».
44 Dans certains pays, la participation à l’ITIE est prévue dans la loi.
GP.02.10.08 19
pas de comptes audités selon des standards internationaux45, il appartiendra au comité
de décider si l’on peut se satisfaire d’un exercice de réconciliation basé sur des
données non-auditées.
Les sociétés d’Etat telles MIBA, Gécamines ou Cohydro devraient reporter à la fois
les paiements reçus de leurs partenaires et les paiements qu’elles effectuent à l’Etat.
Il est évident qu’un processus limité à ces entreprises ne permettra pas d’obtenir une
vue complète des revenus que l’Etat retire des activités extractives. Mais existe-t-il un
moyen de recueillir des informations plus exhaustives ? Dans le secteur diamant, seule
la participation des comptoirs à un mécanisme de collecte des données permettrait
d’appréhender des informations financières sur la production artisanale. Nous ne
pouvons cependant le recommander à ce stade car aucun pays n’a encore testé un tel
système qui n’est par ailleurs pas envisagé par les critères ITIE46.
Un programme limité aux entreprises importantes n’est par ailleurs pas déraisonnable
si on le compare à celui du Ghana47 ou de la Guinée48. Il pourrait être considéré
comme un projet pilote susceptible d’être étendu à un cercle plus large d’entreprises
dans les années ultérieures.
Cette approche devrait être discutée avec le secrétariat international de l’ITIE pour
s’assurer que le nombre limité de participants ne fera pas obstacle à la validation.
- Restreindre les catégories de paiements à reporter.
Selon les 1er et 3ème critères ITIE, le processus ITIE s’applique aux paiements et aux
revenus qualifiés de « matériels », en d’autres termes significatifs ou substantiels. Il
appartient au comité national de déterminer quelles catégories de paiements doivent
être considérés comme « matériels ».
Sur la base de ce critère de matérialité, le comité devrait donc procéder à la
détermination des flux qu’il convient de couvrir dans l’exercice de réconciliation des
données (redevances, impôts sur le revenu, droits de douane, taxes superficiaires,
bonus, parts de production pétrolière, etc.), excluant en conséquence certaines taxes ou
contributions de faible montant.
Cet exercice permettra ensuite de déterminer quels sont les services de l’Etat et régies
financières qui sont impliquées dans le calcul et la perception des taxes et qui en
conséquence seront appelées à participer à l’exercice de réconciliation des données.
Il s’agira des ministères de tutelle (Mines, Hydrocarbures et Portefeuille), du Ministère
des Finances, du Trésor, de certains services tels la Division des Mines, le Cadastre
Minier (CAMI) et des régies financières (Direction Générale des Impôts, Direction
Générale des Recettes Administratives, Financières et Domaniales (DGRAD), Office
45 Cf. 2ème critère ITIE.
46 Cf. le rapport de la Banque Mondiale « Implementing the Extractive Industries Transparency Initiative »
page 25.
47 Le 2ème rapport EITI au Ghana publié en avril 2008 et couvrant l’année 2005 portait sur 7 entreprises minières
et 6 catégories de paiements.
48 Le 1er rapport EITI de la Guinée couvrant l’année 2005 portait sur 6 entreprises minières.
GP.02.10.08 20
des Douanes et Accises (OFIDA) et Office Congolais de Contrôle (OCC).)
- Adopter un échéancier détaillé
Après avoir arrêté les paramètres ci-dessus, il conviendra de fixer la période sur
laquelle portera le premier rapport. Pour s’assurer de la disponibilité des données
financières, on choisira sans doute l’exercice 2007 plutôt que 2008. Le comité de
pilotage devra alors adopter un plan d’action focalisé sur l’exercice de réconciliation
des données de l’exercice en question et dont les grandes lignes pourraient se présenter
comme suit :
Etablissement des paramètres de l’exercice (période concernée,
entreprises participantes, catégories de flux financiers couverts, etc.)
janv. 09
Préparation des modèles de reporting fév. 09
Préparation des termes de référence du conciliateur mars 09
Appel d’offres et sélection du conciliateur avril 09
Mission du conciliateur (envoi des modèles, collecte des données,
rédaction du rapport.
mai à aout 09
Revue du rapport par le comité et préparation du rapport national sept.09
Publication du rapport oct. 09
Ateliers de présentation du rapport au niveau national et provincial nov. 09
Ce plan d’action devra indiquer les organes et individus chargés de chaque tache et être
accompagné d’un budget. Il implique que la nouvelle structure organisationnelle49 ait
été mise en place au préalable, donc en décembre 2008.
- Décider d’actions complémentaires éventuelles.
D’autres actions, en particulier de renforcement des capacités et de sensibilisation,
peuvent être envisagées en parallèle à l’exercice de réconciliation, pourvu que leur
exécution ne porte pas atteinte au bon déroulement de ce dernier qui doit rester
prioritaire.
Le comité devrait se prononcer sur la nécessité d’un rapport non-audité prévu à
l’objectif 5 du plan 2008.
Il devrait également considérer l’élimination ou le report d’actions qui ne sont pas
indispensable, telles l’installation de représentations provinciales à Lubumbashi, dans
les deux Kassaï et en Province Orientale, tels que prévues à l’objectif 3 du plan 2008.
Il devrait enfin envisager la création immédiate d’un site internet ITIE-RDC.
IV – Feuille de route pour la mise en place des recommandations
49 Cf. Section II-3 plus haut.
GP.02.10.08 21
Il ressort de ce qui précède que le succès de l’ITIE-RDC implique de toute urgence une
nouvelle approche reposant sur l’élaboration d’un plan d’action réaliste, la mise en place de
structures et de compétences adaptée à ce plan d’action et un engagement effectif de toutes les
parties-prenantes dans la mise en oeuvre de ce plan.
Il s’agit de dépasser les querelles de personnes et de s’atteler à la réalisation de ce qui
constitue l’essentiel de l’ITIE, à savoir la publication des recettes reçues par l’Etat des
industries extractives après un exercice de rapprochement des paiements et des recettes.
Les parties-prenantes, au travers des structures mises en place, doivent s’approprier la
responsabilité de cet exercice. Ils doivent s’y engager activement et ne peuvent le déléguer à
des consultants externes, même si une assistance technique substantielle peut s’avérer
nécessaire.
Dans l’immédiat, il incombe au Gouvernement de décider de la suite à donner aux
recommandations contenues dans ce rapport. Le président du comité de pilotage pourrait
convoquer une réunion conjointe du comité de pilotage et du conseil consultatif afin
d’examiner et d’adopter les actions qui s’imposent. Afin de démontrer l’engagement du
gouvernement, tous les ministères concernés par l’initiative devraient être représentés à cette
réunion au plus haut niveau. Cette réunion qui pourrait se tenir à la mi-novembre courant du
mois de novembre aurait l’ordre du jour suivant :
1. approuver le plan d’action ITIE-RDC 2009 établi selon les principes décrits à
la section précédente.
Il ne s’agira que des lignes directrices du plan dont l’élaboration sera déléguée
au secrétariat exécutif assisté d’un comité restreint comme prévu au point 4.
2. arrêter le budget correspondant ;
3. Convenir d’une simplification de la structure organisationnelle selon les
principes décrits à la section II-3 du présent rapport (sous réserve d’une
ratification ultérieure par ordonnance présidentielle).
4. décider de la mise en place d’un ou plusieurs comités restreints associés à des
taches particulières prévues par le plan d’action.
Un tel comité pourrait être chargé de la préparation de l’exercice de collecte et
de réconciliation des flux financiers. Composé de 4 à 8 experts, il comprendrait
des représentants d’au moins trois ministères (Mines, Hydrocarbures et
Finances), un représentant au moins de la société civile et un des industries
extractives. Les représentants seraient désignés ou choisis sur la base de leurs
compétences pour suivre et assister le secrétariat dans la tache spécifique.
Afin de renforcer l’engagement des ministères concernés, on pourrait attribuer
la présidence des comités restreints à des hauts fonctionnaires des ministères
concernés (Mines ? Pétrole ?)
Eventuellement, un second comité tripartite pourrait être désigné pour
examiner les aspects structurels et légaux de l’ITIE, comportant par exemple
l’élaboration d’un projet de révision de l’ordonnance du 3 septembre 2007,
GP.02.10.08 22
d’un règlement intérieur pour le fonctionnement des comités, et d’un protocole
d’accord régissant les relations des représentants avec leurs mandants dans
chaque groupe de partie-prenante.
5. Sur proposition du président du comité de pilotage, et en fonction du plan
d’action adopté selon le point 1, approuver les profils de compétence
nécessaires aux taches spécifiques incombant au secrétariat exécutif et, si
nécessaire, approuver le lancement d’un appel d’offres pour recruter ces
compétences.
Un travail important de préparation de cette réunion devrait être réalisé dans les prochaines
semaines et pourrait être confié à un petit groupe de 4 ou 5 personnes (avec une représentation
de la société civile).
***
GP.02.10.08 23
ANNEXE 1
-
MISSION DU 9 AU 13 SEPTEMBRE
LISTE DES PERSONNES RENCONTREES
Ministère du Plan
Olivier Kamitatu Etsu, Ministre, Président du Comité de Pilotage ITIE-RDC.
Armand Kasumbu Borrey, directeur de cabinet
Autres Ministères
Martin Kabwelulu, Ministre des Mines
André Philippe Futa, Ministre de l’Economie Nationale et du Commerce
André Kibambe Kasongo, Directeur Etudes et Planification, Ministère des hydrocarbures
Entreprises
Adrien Nutumba Nalumbu, secrétaire de la commission nationale des mines, Fédération des
Industries du Congo (FEC)
Marie Chantal Kaninda, export manager, De Beers DRC Exploration
Francis Lusakueno, AMB Mining Investment
Secrétariat ITIE
Sébastien Luzanga Shamandevu, secrétaire exécutif
Christian Mambu, chef du Département Statistique
Omer Nsongo
Bailleurs de fonds
Kristian Lempa, GTZ, conseiller ITIE auprès du Ministre du Plan.
Philippe Bronchain, conseiller économique, Ambassade de Belgique.
Craig Andrews, lead mining specialist, Banque Mondiale
Marie Françoise Marie-Nelly, directrice des Opérations pour la RDC, Banque Mondiale
Delphin Musampa Tshimena, Banque Mondiale
Jeroen Willems, délégation de la Commission Européenne en RDC.
Holger Grundel, team leader DFID Congo
Organisations représentant la société civile et ONGs
Georges Tshionza Mata, coordinateur régional Pregesco.
Pierre Méthot, senior fellow World Resources Institute, Washington
Père Muhigirwa, directeur du CEPAS
Joseph Bohia Bonkaw, coordinateur National, Réseau Ressources Naturelles.
Jean Pierre Muteba, président du Comité Consultatif ITIE-RDC (au téléphone)
André Katunga Ntambwe, Association Nationale des Entreprisses du Portefeuille (ANEP)
Meertens Mbayo
Georges Bokundu, Southern Africa Resource Watch