Ateleir sur la décentralisation territoriale, administrative, et politique

Décentralisation territoriale, administrative et politique

Après sa réunion sur l’analyse du contexte politique, économique et socio-culturel de la province du Sud Kivu du 18/05/2007, l’Observatoire Gouvernance Paix (OGP) a pu dégager quelques enjeux majeurs sur lesquels il s’est proposé d’agir pour influencer positivement ses contextes.
La décentralisation et la sécurité sont apparues à l’avant plan. C’est dans cette optique qu’en date du 30/05/2007, l’OGP a organisé une tribune d’expression libre radiodiffusée et télévisée, qui, au fait est un espace qui a réuni plus ou moins 100 leaders d’opinions issus de la société civile, institution publique et secteur privé qui pendant 3 heures ont échangé sur l’avant projet loi portant décentralisation territoriale, administrative et politique.
Trois exposés incitatifs ont introduit un débat houleux soutenu par des messages téléphoniques écrits (SMS) des auditeurs qui suivaient la réunion en direct.
M. Déo Bisimwa de l’Association des Politologues pour la Démocratie et la bonne Gouvernance en Afrique (APODEGA) a parlé à l’assistance des différents amendements apportés à ce projet de loi par son association avec le concours des membres de la commission politique, administrative et juridique de l’assemblée provinciale et quelques experts puisés dans les universités, barreaux et administration publique.
M. Birumana qui a une grande expérience vieille de 30 ans en matière législative et avec comme atout supplémentaire d’avoir été un constituant de la constitution actuelle a présenté à l’assistance une analyse critique de l’avant projet de loi et a proposé des amendements aussi bien de fond que de forme.
Enfin, M. Abraham Masumbuko Ndatabaye qui est un expert en gestion publique, un ancien territorial et fonctionnaire aujourd’hui a partagé avec l’auditoire l’expérience de la décentralisation en accident particulièrement de la Belgique.
S’en est suivi un débat très interactif et qui a abouti à d’autres enrichissements exprimés en termes de crainte ou d’opportunités à saisir.
Nous n’avons pas la prétention de détenir monopole de la vérité en vous proposant cette réflexion mais nous estimons ces analyses critiques pourront alimenter des débats à tous les niveaux sur la décentralisation. Ce rapport n’est ni plus ni moins qu’un outil qui pourra jeter les bases d’une loi juste qui met l’intérêt du citoyen au cœur de son action.

Voici ci – joint l’essentiel des idées ressortis de tous ces échanges.

A. PROJET DE LOI – ORGANIQUE PORTANT DECENTRALISATION TERRITORIALE, ADMINISTRATIVE ET POLITIQUE : ESPRIT, PROPOSITIONS D’AMENDEMENTS ET RECOMMANDATION.

1. DE LA CONSTITUTIONNALITE DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

1.1. DE L’INTITULE DU TEXTE

Après avoir compris que dans les œuvres normatives, les intitulés peuvent avoir une grande portée pour montrer la pensée profonde qui sous – tend un texte, nous avons remis en cause l’intitulé du projet de la loi sous examen.
En l’intitulant comme « portant Décentralisation Territoriale et Politique », le projet laisse percer une confusion dans la conception de décentralisation territoriale, décentralisation administrative et décentralisation politique.
- Le concept « décentralisation territoriale » est un nom sans terminologie. Il s’agit en réalité de « l’organisation territoriale ».
- Le concept « décentralisation politique » est une abréviation conceptuelle et idéale et traduit une équivoque qui remonte aux habitudes d’hésitation du régime Mobutu. Une politique décentralisée n’existe pas. Il y a donc contradiction entre les termes et l’objet dont il s’agit.
L’expression « décentralisation politique » est tout à fait inhabituelle. C’est seulement le concept « décentralisation administrative » qui est a un sens.

Nous avons alors approuvé un intitulé contenant les concepts d’organisation politique et territoriale et de décentralisation administrative. Le projet pourrait par exemple s’intitulé « PROJET DE LOI ORGANIQUE PORTANT ORGANISATION TERRITORIALE, ADMINISTRATIVE ET POLITIQUE DE LA RD CONGO ».

1.2. QUELQUES EXEMPLES D’ECARTS AVEC LES REGLES CONSTITUTIONNELLES

Plusieurs « petits rien » dans la rédaction éloignent le projet de loi des règles constitutionnelles.
En effet le constituant de 2006 a voulu la rupture avec le centralisme du régime de la 2ième République. S’il est vrai qu’il a évité les termes de fédération, fédéralisme, provinces fédérées et autres du même genre, ce ne fut pas une option fondamentale, un chois idéologique ou de système politique ; les circonstances comme en 1960, ont amené le constituant à éviter le terme tout en maintenant que le moment venu, l’option fédéraliste sera de nouveau remise sur la table.
Nous avons alors mentionné que l’écriture du texte de projet de loi-organique sous examen devrait bien respecter l’orientation « implicitement » fédéraliste de la constitution ; alors que le projet de loi soumis aux avis des Assemblées Provinciales reste plutôt centralisateur, voire centraliste.
Ainsi, réapparaît la tutelle du Ministre de l’intérieur du Gouvernement Central sur les deux institutions provinciales, à savoir l’Exécutif provincial et même l’Assemblée Provinciale.
Dans ce projet de loi-organique, contrairement à l’autonomie patrimoniale en général et financière en particulier, le ministre de l’intérieur du gouvernement central se voit confédérer un pouvoir contre les actes provinciaux y compris sans doute les édits. Le contrôle du ministre ci-dessus sur les organes va, au terme de l’art.172, alinéa 3 jusqu’à la révocation de l’autorité provinciale, ce qui traduit déjà un excès de contrôle et de centralisation.
Par ailleurs, l’hypothèse de contradiction entre actes respectifs du pouvoir central et du pouvoir provincial n’entraîne pas sanction du premier sur le second. Celui de deux pouvoirs qui accuse de la violation de la constitution doit saisir la cour constitutionnelle.
Si la contradiction ou contrariété se trouve entre actes administratifs, Etat déféré au conseil d’Etat (pour les actes centraux) ou à la juridiction administrative d’appel (pour les actes provinciaux).
Ce qui inquiète, c’est la dilution de la règle pour la tutelle. Les provinces ont un pouvoir législatif. Elles légifèrent (art.197, alinéa 2 de la constitution), mais au terme de l’art.9 dudit projet de loi-organique, l’Assemblée Provinciale statue par édits.
Il est clair que la constitution confère à l’Assemblée Provinciale une compétence ferme et précise (fonction politique, attribution, les unes exclusives les autres concurrentes, pouvoirs législatifs).
Dans le langage juridique, normalement, le terme « statuer » concerne les décisions individuelles, surtout dans un litige. Il est vrai que quelque part ailleurs, la constitution utilise le verbe statuer pour un acte général et impersonnel, réglementaire mais dans l’art.196, la constitution a été bien précise. L’Assemblée provinciale ne statue pas, mais elle « légifère ».
Le cas de l’art.6 du projet de loi-organique concernant les subdivisions de la province comporte aussi un écart avec l’art.3 de la constitution. Celui- ci ne mentionne pas le territoire parmi les subdivisions de la province. Le constituant connaissait bien les subdivisions de son temps, parmi lesquelles le territoire. Il serait incorrect de croire, en l’absence d’une explication du constituant que celui-ci a fait montre d’oubli ou de négligence ni même qu’il ait renvoyé la question au législateur ordinaire.
Réinsérer le territoire dans la nomenclature des subdivisions territoriales, le législateur violerait la volonté du constituant.
Les dispositions de l’at.160 et 163 du projet de loi-organique mentionnent et organisent ce mécanisme administratif non démocratique qu’est le territoire. Ainsi, entre les communes rurales et la province, ces articles intercalent le territoire non prévu dans la nomenclature constitutionnelle.
L’art.7 du projet de loi peut être analysé en le confrontant à l’art.196, alinéa 2 de la constitution, où les subdivisions territoriales à l’intérieur des provinces sont fixées par une loi-organique. Le constat inquiétant est que le projet de loi-organique ne respecte pas cette règle constitutionnelle lorsqu’elle confère la compétence au premier ministre et que les Assemblées provinciales ne se voient reconnaître qu’un pouvoir d’avis.
L’art.13 du projet de loi-organique renferme l’expression « compétence réservés » pourtant pour le constituant. C’est l’expression « compétence exclusive » (art.204 de la constitution) .
En plus, l’alinéa de l’ art.15 du projet de loi organique paraît incompatible avec les conditions fixées par l’art. 205 de la constitution. De même l’alinéa 2 de cet art.15 n’est pas conforme aux disposition de l’ alinéa 4 de l’art. 205 de la constitution.
Quant à l’art. 17 il semble réduire l’Assemblée Provinciale à une fonction d’avis et ceci sans limitation des matières. Le mieux serait de remédier à cette rédaction par quelques mots qui montrerait en rien la compétence de l’Ass .provinciale.
En ce qui concerne l’exercice du pouvoir de tutelle le projet loi-organisation dépouille la décentralisation de sa portée. Le détenteur du pouvoir central est restauré en violation du caractère d’autonomie politique et administrative de la province consacrée par la constitution. Les articles 171 à180 du projet de loi-organique violent le contenu de l’autonomie et devraient faire l’objet d’un examen extrêmement circonspect. Leurs dispositions sont anticonstitutionnelles en leur lettre, esprit et portée.

2. ENONCES, VICES DE FORME ET DEFAUT DE REDACTION.

2.1. SUR LES ENONCES ET VICES DE FORME

A l’art. 3 du projet de loi-organique, l’expression « sans préjudice des disposition de l’art.226 de la constitution… » n’a pas de raison d’être. Une disposition d’une loi-organique ne peut jamais exprimer ou impliquer préjudice à des dispositions constitutionnelles. Comme l’enseignent les spécialistes de légistique, une telle expression n’est pas seulement inutile, qu’implicitement contraire à l’interdiction faite au législation ordinaire de contrarie à une disposition constitutionnelle.
A l’art.15, alinéa 5 s’il est exact que dans les matières touchant à la compétence concurrente tout édit provincial incompatible avec les lois et règlements du pouvoir central est provincial et abrogé de plein droit conformément à l’ art.205 de la constitution.
Il est une doctrine ou une théorie plutôt qui, son l’appellation de la théorie de l’acte contraire, soutient que la nullité dans l’hypothèse de la contradiction ou contraire été entre deux administratifs, voire législatifs, s’opère sans qu’il ait besoin d’une contestation formelle.
Mais une autre doctrine, tout aussi valable et même plus exactement, autre doctrine, général du droit est que : « il est dû crédit à l’apparence de validité des actes existants ». La conséquence juridique de ce principe est qu’un acte existant n’est anéanti que par un acte d’exprès d’annulation, la nullité « de plein droit » serait contraire au droit.
En outre l’expression « autorité supérieure » dénonte la discipline dans l’armée et non dans l’administration territoriale encore moins dans les rapports entre organes centraux et organes provinciaux.

2.2. QUELQUES EXEMPLES DE DEFAUT DE REDACTION

L’art.16 du projet de loi-organique renvoie à l’art.123 de la constitution, mais ce dernier règle un élément des relations entre l’organe législatif et l’organe exécutif au même niveau du pouvoir.
En ce qui concerne le paragraphe1 de l’art.17 traitant des « procès -verbaux des enquêtes préalables établies au niveau des entités… »,il semble que ce sont des procès –verbaux qui devraient être « établis »,renvoyant aux enquêtes serait valide seulement si le verbe »établir »était remplacé par « mener »

RECOMMANDATION

3.1. Au ministre de l’intérieur du gouvernement central :

-D’entretenir des rapports de collaboration, de dialogue, d’assistance et d’harmonisation avec les provinces plutôt que d’initier un projet de loi-organique en contradiction avec le principe d’autonomie et la portée d’une tutelle bienveillante.
-De soumettre au parlement un projet de loi-organique conforme à l’esprit de la constitution.

3.2. Au Parlement National.

-de doter le pays d’une loi-organique portant organisation territoriale administrative et politique conforme à l’esprit de la constitution, à l’idée de la démocratie des province et des entités locales, en réduisant sensiblement l’influence du pouvoir central sur les pouvoir provinciaux et locaux pour l’intérêt des gouvernés.
-De dépouiller le projet de loi-organique à examiner de tous ces énoncés et dispositions et les vices de forme pouvant prêter à des ambiguïtés, à des imprécisions et à des généralisations paralysantes.
-De préciser le statut des territoriales et autres entités administratives, le statut des commissaire généraux du gouvernement, commissaires généraux et sous commissaires du gouvernement ; au besoin de réduire leur pouvoir au profit de l’autonomie des provinces.
-D’initier une proposition d’une loi – organique de finance adaptée au contexte et contingence, la loi de finance de 1983 ne répondant plus à l’actualité et aux conditions de moment.
-D’initier également deux prositions de loi cadre précisant respectivement la portée de la tutelle du pouvoir central sur les provinces et les entités territoriales conformément à l’esprit de la constitution ; et l’épieuse problématique de la préséance entre les deux institutions de la province (gouvernement provincial et l’Assemblée Provinciale) et entre leurs animateurs ou membres pour éviter les incidents protocolaires et conflits de bas étages.

3.3. A l’Assemblée provinciale.

-D’examiner minutieusement le projet de loi-organique et faire des proposition conforme à la constitution, à l’intérêt national en général et aux intérêts du Sud-Kivu en particulier.
-De ne pas renoncer aux prérogatives constitutionnellement acquises, de défendre ses attributions constitutionnelles pour le triomphe de la démocratie à la base.
-D’initier, par une résolution, les sénateurs, particulièrement ceux du Sud-Kivu, à examiner le projet de loi-organique pour l’intérêt de la base et par souci de prémunir l’autonomie locale contre les abus du pouvoir central.
-De transmettre à l’Assemblée nationale, un projet de loi-organique avec les amendements retenus.

B. ANALYSE CRITIQUE DU PROJET DE LOI PORTATANT DECENTRALISATION TERRITORIALE, ADMINISTRATIVE ET POLITIQUE EN RD CONGO VU PAR LE CONSTUTUANT DE L’ACTUELLE CONSTITUTION.

I. INTRODUCTION

La DECENTRALISATION représente une des plus importantes réformes au niveau des structures de l’Administration territoriale, administrative et politique entreprises dans notre pays depuis le 1er août 1888 en passant par les années 1908,1945, 1957, 1963, 1965, 1968, 1973, 1982 (O.L. du 25 février), 1995 (loi du 20 décembre 1995), 1998 (loi de juillet 1998) et la réforme que prévoit le présent projet de loi.

L’histoire de l’organisation administrative et territoriale de notre pays montre que les réorganisations territoriales, administratives et politiques ont souvent été un changement de stratégie qu’une nouvelle distribution de pouvoir.

La décentralisation telle qu’elle est prônée aujourd’hui, a pour objectif de contribuer au développement à la base. Elle veut associer de façon plus active toutes les forces socio-économique à la construction ou à la reconstruction nationale.

Elle impose qu’une réelle participation de pouvoir soit attribuée aux communautés de base tant pour la gestion des ressources matérielles et financières que pour l’élection, la nomination et l’encadrement des autorités qui en ont la charge.

D’où l’intérêt pour les populations de désigner ceux qui exercent les responsabilités politiques de leurs entités pour former les assemblées délibérantes dont les décisions sont exécutées par les organes élus des entités correspondantes.

C’est aussi un moyen efficace de résoudre certains problème de gestion et de dynamiser la vie socioéconomique de plusieurs provinces.

Là est aussi, pour les gouvernants, un moyen d’orienter l’évolution des entités territoriales, du village à la province et de la province au gouvernement central.
A l’option de développement est liée l’option politique de décentralisation très large et suivie qui pourra aboutir au Fédéralisme dont la constitution du 1er août 1964 sonnait déjà le glas et dont les articles 2, 3, 201, 203, 204, 207 et 226 de la constitution actuelle viennent confirmer sans équivoque.

Mais il est évident que pour que la Décentralisation réussisse il faut le changement d’hommes et de mentalités, le travail acharné, l’artruisme et l’abnégation.
Elle exige aussi l’amélioration des réseaux de communication, de soins de santé, des écoles et du vécu quotidien.
C’est de la politique intérieure améliorée, efficiente et efficace dont dépend également l’amélioration ou le reflet de la politique extérieure de la République Démocratique du Congo.

Proposition d’amendements

Le projet de loi sous examen sur la DECENTRALISATION n’a rien d’extraordinaire par rapport aux lois successives qui ont régi les mêmes matières sous la deuxième République dans l’optique de la démocratisation.

IL s’agit notamment de :

1. des ordonnance-lois n° 82-006 et 82-008 du 25 février 1982 portant décentralisation territoriale, politique et administrative de la République du ZAÏRE et statut de la ville de Kinshasa.
2. la loi n°95-005 du 20 décembre 1995 portant décentralisation territoriale, administrative et politique du ZAÏRE (J.O.R.Z. n° 1 du premier janvier 1996, p.8 à 13).
3. décret-loi n°083/98 du 02 juillet 1998.

Tel est le cas en ce qui concerne la libre administration et l’autonomie de la gestion considérant même l’Assemblée Provinciale non pas comme une institution mais un simple service du ministère de l’intérieur du pouvoir central. Il en est de même de l’introduction des communes rurales en lieu et place des villes et des cités et pis encore, d’un service de commissaires du gouvernement central et leurs adjoints non prévus dans la loi portant statut du personnel de carrière des services publics de l’Etat (loi n°81-003 du 17 juillet 1981) et de l’article 194 de la constitution qui dispose qu’une loi organique fixe l’organisation et le fonctionnement des services publics du pouvoir central, des provinces et des entités territoriales décentralisés.
Le Gouvernement central est ainsi coupable d’excès de pouvoir réduisant les prérogatives des provinces et des entités territoriales décentralisées, contrairement à l’article 3 alinéa 1,2 et 3 et l’article 123 point 1 et l’article 220, alinéa 2 de la constitution.

Il nous semble impérieux d’adapter le texte du projet de loi sur la DECENTRALISATION, à la CONSTITUTION et aux lois et règlements en vigueur concernant cette matière. De ce fait, plus de 66 AMENDEMENTS et/ou 8 groupes d’amendements nous paraissent indispensables.

Il s’agit de :

LA SUPPRESSION

1. – LA SUPPRESSION des articles 85, 120, 154, 69 et 184, sous réserve d’une nouvelle numérotation, pour cause d’illégalité et d’excès de pouvoir qui concerne les commissaires du gouvernement et leurs adjoints et la violation flagrante de l’article 175 de la Constitution.
2. – La suppression pure et simple de l’énumération de 36 matières concernant les compétences exclusives du gouvernement central et des 25 autres prévues dans les compétences concurrentes entre le pouvoir central et les provinces, prévues respectivement aux articles 164 et 165 du projet de la loi, 2e partie, titre I et II.

La raison majeure en est que le législateur ne peut s’obliger de surcharger la loi de peur qu’elle ne soit indigeste et inapplicables. D’autant plus que l’article 166 qui suit les deux autres en réfère à la constitution qui est loi-mère et incontournable.

DE LA REFORMULATION D’ARTICLE DU PROJET

Il faut reformuler :

1. Exposé des motifs et en expurger les phrases faisant allusion aux commissaires du Gouvernement et présenter en six points l’économie des six parties du projet de la loi. (voir amendement proprement dit).
2. Reformuler l’introduction concernant l’adoption et la promulgation en ajoutant l’impérieuse conformité de la Cour Constitutionnelle. (voir amendement proprement dit).
3. Reformuler les compétences exclusives de la province en ajoutant toutes les précisions et références constitutionnelles (voir amendement).
4. Reformuler l’élection et le mandat prévus à l’article 30 du présent projet de la loi conformément aux articles 101, alinéa 5 et article 103 de la constitution.
5. Reformuler les articles 32, 69, 103 et 134 en relation avec les REGLEMENTS INTERIEURS respectifs de l’ASSEMBLEE PROVINCIALE du conseil urbain, du conseil Municipal, du Conseil de Secteur et de Chefferie.
6. Reformuler les articles 49, 119, 153 et 179 en relation avec la fonction administrative de la province jusqu’au secteur et à la chefferie.
7. Reformuler compétences du pouvoir central et des provinces.

Ces articles doivent s’articuler parallèlement avec les articles 14,15 et 16 du projet.

AJOUTER LE POINT 5 AU CHAPITRE 1er concernant l’Assemblée Provinciale en ce qui est des IMMUNITES et des INCOMPATIBILITES des DEPUTES PROVINCIAUX en référence aux articles 107 et 108 de la Constitution.
Le nouvel article devient l’article 34.

TRANSFERT D’ARTICLES

Transférer la deuxième partie avec ses titres I et II à la fin du titre III sur la COMMUNE urbaine en symbiose avec la commune rurale si elle remplace la cité ou la ville dans les milieux ruraux du pays. De ce fait, le chapitre IV sur le SECTEUR et la CHEFFERIE devient le chapitre V et les articles 30 à 159 deviennent 123 à 151.
Cela va de soi conformément à l’article 3, alinéa 2 de la constitution.

REAJUSTER ET RENUMEROTER LES ARTICLES

Etant donné la SUPPRESSION, LE TRANSFERT ou l’AJOUT des articles dans ce projet de loi en question, il s’impose que les articles du corps de la loi soient réajustés et numérotés à partir de l’article 34 concernant le gouvernement provincial.

Ainsi l’article devient 35 jusqu’à l’article 85 qui devient 86.

L’article 85 du projet étant supprimé par nous pour cause d’inconstitutionnalité, l’article 86 devient 87 jusqu’à l’article 119 qui devient 120.

L’article 120 du projet de loi supprimé par nous pour la même raison que l’article 85 ci-dessous.

Etant donne le TRANSFERT de l’ancien chapitre V du titre III de la première partie concernant la COMMUNE RURALE immédiatement après les articles concernant LA COMMUNE URBAINE par souci de parallélisme de forme et de fond, l’article 160 devient 121 jusqu’à l’ancien article 163 qui devient 124.

Pour les mêmes raisons de transfert et de réajustement, l’ancien chapitre IV du titre I de la premier partie devient le CHAPITRE V et se place immédiatement après la COMMUNE RURALE pour raisons évidentes expliquées plus haut.

Ainsi, l’ancien article 121 devient 125 jusqu’à l’ancien article 153 qui devient 157.

L’ancien article 154 étant supprimé, l’ancien article 155 devient 158 jusqu’à l’ancien article 159 qui devient 161.

De cette manière, la deuxième partie de ce projet de loi qui comprend quatre titres commençant à l’ancien article 164 change aussi de numérotation.

Dès lors, l’ancien article 164 devient 162 jusqu’à l’ancien article 167 qui devient 165.

La 3e partie