International crisis group: Loi électorale 2011

Loi électorale de 2011 : le choix de la continuité
Thierry Vircoulon, Marc-Andre Lagrange, On the African Peacebuilding Agenda | 15 juil. 2011

Après l’enregistrement des électeurs, la seconde base du processus électoral vient d’être posée : le 15 juin 2011, l’Assemblée nationale et le Sénat ont adopté, après quasiment trois mois de débats,[i] la nouvelle loi électorale. Sénateurs (majoritairement acquis à l’opposition) et députés (majoritairement acquis à la coalition au pouvoir) ont voté une loi électorale qui reste in fine très similaire à celle de 2006. Trois mois de débats ont été nécessaires pour contrer les changements que le parti au pouvoir (le PPRD) voulait introduire et reconduire un système électoral familier aux élus de 2006. Ces derniers ont refusé les principales innovations inspirées par le parti au pouvoir et ont fait le choix de la continuité électorale, démontrant ainsi que le pouvoir exécutif ne pouvait pas bousculer leurs intérêts à sa guise.

1. Le projet de loi du gouvernement : de la révision constitutionnelle à la révision électorale

C’est dans un climat de grande suspicion que le projet de nouvelle loi électorale a été introduit à la mi-mars 2011. En effet, depuis le début de l’année et dans le sillage de la révision constitutionnelle,[ii] des rumeurs persistantes faisaient état de modifications réglementaires pernicieuses, c’est-à-dire visant à exclure certains candidats pour des motifs d’âge, de résidence et/ou de fiscalité. Le texte présenté par Tunda Yakasendwe, député national du PPRD, modifiait en profondeur le système électoral, à commencer par l’essentiel : le scrutin.

Outre le passage du scrutin présidentiel de un à deux tours, le projet de loi envisageait de changer aussi le mode d’élection des députés. Alors que ceux-ci sont élus à la proportionnelle,[iii] l’article 119 du projet de loi prévoyait un système mixte : la liste ayant la majorité absolue remportait l’ensemble des sièges d’une circonscription tandis que le scrutin proportionnel continuait à s’appliquer dans les circonscriptions où aucune liste n’atteignait la majorité absolue. [iv]

Favorable aux grands partis politiques, cette modification visait d’évidence à renforcer l’emprise du parti au pouvoir sur l’Assemblée nationale qui compte actuellement 69 partis et où le PPRD n’a que 111 sièges sur 500. Une telle disposition électorale aurait fait barrage aux indépendants (63 élus), aurait permis d’éliminer certains petits partis de la représentation nationale (actuellement, 56 partis ont moins de 5 sièges dont 31 avec un seul siège) et, ce faisant, aurait mis un terme à la « politique d’alliances obligatoires » qui a dominé la vie de l’Assemblée nationale durant cette législature.

Le projet de loi inspiré par le gouvernement comportait d’autres innovations qui, sans être aussi fondamentales que la modification du scrutin législatif, n’en étaient pas moins stratégiques. Parmi celles-ci figuraient la caution pour les candidats, les modalités de cooptation des chefs coutumiers, la définition des circonscriptions de Kinshasa et les contentieux électoraux.

Alors qu’en 2006 les cautions (non-remboursables) pour les candidats aux élections présidentielle et législative atteignaient respectivement 50 000 et 250 dollars, le projet de loi portait ces cautions à 100 000 et 5000 dollars,[v] rehaussant brutalement la barrière financière de l’éligibilité. Par ailleurs, ce texte transférait la responsabilité de la cooptation des chefs coutumiers (membres de droit des assemblées provinciales) de ces assemblées au ministère de l’Intérieur qui est chargé des affaires coutumières.[vi] A l’instar d’autres pays africains,[vii] cette intervention du ministère de l’Intérieur visait à affirmer le rôle de l’Etat dans les affaires provinciales et coutumières et ainsi permettre d’imposer des chefs coutumiers favorables au pouvoir central en place.

Enfin, le nouveau texte stipulait que les 24 communes de Kinshasa deviendraient des circonscriptions électorales en lieu et place des quatre districts actuels.[viii] Alors qu’en 2011 Kinshasa reste un bastion de l’opposition, ce nouveau découpage électoral aurait permis de créer quelques circonscriptions acquises à la majorité dans la capitale du pays.[ix]

2. La résistance des parlementaires

Conçu au départ comme une formalité de quelques jours, l’examen du projet de loi par le législateur a pris trois mois au cours desquels il a été largement amendé par les parlementaires. Le texte adopté par les deux chambres le 15 juin 2011 écarte plusieurs dispositions innovantes précédemment citées et en conserve d’autres mais, dans l’ensemble, il reconduit le système électoral de 2006.

La proposition de scrutin mixte pour les députés a cristallisé l’opposition au projet. Effrayés par la perspective d’une domination accrue du champ électoral par le PPRD,[x] les députés ont unanimement rejeté le projet de loi par 236 voix contre, 23 voix pour et 12 abstentions le 11 mai 2011. Le refus a donc coalisé des députés de l’opposition mais également de la majorité, et notamment ceux qui n’appartenaient pas au PPRD mais à ses alliés et qui se voyaient déjà marginalisés dans l’asphyxiante coalition de la Majorité Présidentielle.[xi] La structure même de l’Assemblée nationale – forte représentation de petits partis et des indépendants – laissait présager une coalition des minoritaires contre le projet électoral du PPRD. Sachant le gouvernement pressé par le temps,[xii] les parlementaires n’ont pas hésité à inverser la pression en faisant traîner l’examen du texte et en intégrant leurs indemnités de fin de mandat dans la négociation finale.[xiii] In fine, les parlementaires ont décidé d’écarter le scrutin mixte, l’augmentation des cautions (maintenus à un niveau identique), la transformation des 24 communes de Kinshasa en autant de circonscriptions électorales et la mainmise du ministère de l’Intérieur sur la cooptation des chefs coutumiers.[xiv] Comme en 2006, les quatre districts de Kinshasa font toujours office de circonscriptions électorales, la diaspora est toujours privée de droit de vote et la parité entre hommes et femmes sur les listes a été récusée à une vaste majorité. Alors que les femmes ne représentent que 10,40% et 4,63% des élus à l’Assemblée nationale et au Sénat, le principe constitutionnel de parité homme/femme[xv] n’a été inclus par le législateur que comme une condition souhaitable et non comme une condition indispensable pour l’élaboration des listes électorales.[xvi]

Bien qu’il ait été conservateur sur l’essentiel, le législateur a, cependant, introduit plusieurs dispositions innovantes qui méritent d’être mentionnées :

– Encadrement de la cooptation des chefs coutumiers et dépolitisation : ceux-ci ne peuvent accomplir deux mandats consécutifs et ne peuvent faire partie des assemblées provinciales s’ils sont membres d’un parti politique.[xvii] Par ailleurs, c’est la Commission électorale nationale indépendante (CENI) qui est chargée d’organi­ser la cooptation des chefs coutumiers dans les assemblées provinciales et non le ministère de l’Intérieur.

– Nouveaux critères d’inéligibilité : les auteurs condamnés en dernier appel pour violences sexuelles ou pour crimes de guerre ne sont pas éligibles.[xviii] La question du niveau scolaire des élus s’étant posée durant cette législature, un critère d’études a été introduit pour l’ensemble des candidats aspirants à des fonctions publiques en alternance avec un critère d’expérience. Par ailleurs, afin de parer au problème récurrent de l’utilisation des moyens publics pour les campagnes électorales, les parlementaires ont maintenu l’inéligibilité pour les mandataires de sociétés publiques et les membres de la fonction publique mais l’ont récusée pour les mandataires des entreprises mixtes.[xix]

– Contentieux électoral : afin de se conformer à la constitution,[xx] les contentieux électoraux relèvent de la juridiction de la Cour constitutionnelle pour les élections présidentielles et législatives, la Cour administrative d’appel pour les élections provinciales, le Tribunal administratif pour les élections urbaines, communales et locales.[xxi] Or ces juridictions, bien que prévues dans la constitution, n’ont toujours pas été créées. Comme en 2006, la Cour suprême de justice sera compétente par défaut pour trancher les litiges électoraux. Sur ce point important, les recommandations de l’Union Européenne n’ont pas été suivies par le législateur congolais.[xxii]

L’adoption d’une loi électorale épurée des dispositions innovantes du gouvernement s’est accompagnée du rejet par les deux chambres de la demande du gouvernement de légiférer par ordonnances-lois durant la période des vacances parlementaires, conformément à l’article 129 de la constitution.[xxiii] Là encore les élus congolais ont réaffirmé leur prééminence sur le pouvoir exécutif.

Conclusion

Alors que l’enregistrement des électeurs touche à sa fin, le cadre légal des scrutins à venir reste à finaliser. L’adoption par les deux chambres de la loi électorale ne signifie pas que ce cadre est complètement en place. Les députés ont prévu de se réunir en session extraordinaire au mois de juillet et les sénateurs au mois d’août pour finaliser les annexes de la loi électorale, à savoir la définition des circonscriptions électorales. Or selon le calendrier de la CENI, le dépôt des candidatures doit avoir lieu entre le 4 août et le 6 septembre. De ce fait, il est impératif que les annexes à la loi électorale qui définissent les circonscriptions et le nombre de sièges soient adoptées par le Parlement avant l’ouverture des dépôts de candidatures. Un éventuel retard serait problématique d’autant plus que l’enregistrement des électeurs a pris plus de temps que prévu, que les réclamations pour son prolongement émanent de plusieurs provinces et que l’opposition dénonce des irrégularités.

Le 4 juillet 2011, le dépôt par l’UDPS d’un mémorandum sur les irrégularités relatives à l’enregistrement des électeurs a donné lieu au premier heurt depuis le début du processus électoral entre policiers et manifestants à Kinshasa.[xxiv] La CENI rejette, en effet, toute accusation de fraude alors que l’UDPS dénonce le non-enregistrement des électeurs dans certains territoires des Kasaï et qu’au Katanga et au Maniema, fiefs de la famille Kabila, 103% et 115% des électeurs attendus ont été enregistrés.[xxv] Loin d’être uniquement une question technique, l’enregistrement des électeurs influe aussi sur le poids politique des provinces puisque le nombre de sièges par province est déterminé par le nombre d’électeurs.[xxvi] La transparence du processus d’enregistrement et la vérification de la liste électorale sont donc primordiales pour dissiper les soupçons de manipulation de la répartition du corps électoral.

Paradoxalement, il s’est révélé plus difficile de changer la loi électorale que de changer la constitution. Tant pour les membres de l’opposition que de la majorité, la loi électorale fut l’occasion de s’opposer au train de réformes initiées en janvier car cette fois-ci les modifications voulues par le parti au pouvoir visaient à contrôler l’espace électoral pour la députation. Les parlementaires ont, au contraire, voulu maintenir un espace électoral aussi ouvert qu’en 2006 où environ 10 000 candidats s’étaient présentés à la députation nationale et environ 14 000 à la députation provinciale. Dans un pays de plus de 400 tribus où l’Assemblée nationale compte 70 partis locaux, où les partis ont tous une base régionale[xxvii] et où la décentralisation est encore problématique, le scrutin proportionnel est perçu comme la garantie d’une représentation équilibrée des innombrables groupes qui forment la RDC et une des protections contre la domination d’une province ou d’une ethnie sur les autres. Outre le rappel que le parlement n’est pas une simple chambre d’enregistrement, le message adressé au pouvoir est celui du maintien d’un système représentatif capable de refléter l’extrême diversité de la classe politique congolaise.

[i] Le projet de loi électoral du gouvernement fut introduit au Parlement le jour d’ouverture des sessions plénières de printemps et fut finalement adopté le 15 juin 2011, dernier jour de cette session parlementaire.

[ii] Le 15 janvier 2011, Joseph Kabila fit voter par les deux chambres réunies en congrès plusieurs réformes constitutionnelles controversées afin de faire passer les élections présidentielles de deux à un tour et de renforcer le pouvoir présidentiel. Pour plus de détails, voir le rapport Afrique N°175 de Crisis Group, « République Démocratique du Congo : le dilemme électoral », 5 mai 2011.

[iii] Article 118 de la loi 06/006 du 9 mars 2006 portant organisation des élections présidentielles, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales. Selon le mode de scrutin actuel pour les élections législatives, les 500 députés sont élus selon un scrutin proportionnel pur avec des listes ouvertes dans 169 circonscriptions. Chaque circonscription élit entre 1 et 4 députés en fonction du nombre d’électeurs enregistrés.

[iv] Article 119 de la proposition de loi portant organisation des élections présidentielles, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales, enregistrée le 11 mars sous le N°0856 au secrétariat du cabinet du président de l’Assemblée nationale et à la direction des séances le 14 mars sous le N° 015.

[v] Articles 106 et 132 de la proposition de loi portant organisation des élections présidentielles, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales, enregistrée le 11 mars sous le N°0856 au secrétariat du cabinet du président de l’Assemblée nationale et à la direction des séances le 14 mars sous le N° 015.

[vi] Paragraphe 5 : de la cooptation des chefs coutumiers, articles 151, 152, 153 de la proposition de loi portant organisation des élections présidentielles, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales.

[vii] De l’Afrique du Sud au Tchad, les tentatives de politisation des chefs traditionnels par le pouvoir politique sont légions. Voir C-H Perrot et F-X Fauvelle Aymar (éd), Le retour des rois. Les autorités traditionnelles et l’Etat en Afrique contemporaine (Paris, 1999) et pour un exemple récent au Tchad, voir le Briefing Afrique de Crisis Group N°78, Le Nord-Ouest du Tchad : la prochaine zone à haut risque ?, 17 février 2011.

[viii] Article 115 de la proposition de loi portant organisation des élections présidentielles, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales, enregistrée le 11 mars sous le N°0856 au secrétariat du cabinet du président de l’Assemblée nationale et à la direction des séances le 14 mars sous le N° 015.

[ix] En 2006, à Kinshasa, la majorité présidentielle a obtenu 17 sièges, dont 4 pour le PPRD, sur 58 aux législatives et 8 sièges sur 44 aux élections provinciales. Chiffres extraits de Thierry Coosemans, Radioscopie des urnes congolaises (Paris, 2008).

[x] Entretien de Crisis Group, politicien de la majorité présidentielle, Kinshasa, 4 juin 2011.

[xi] Le 18 mars 2011, sous l’impulsion de Joseph Kabila, l’AMP est devenue la Majorité présidentielle (MP). Alors que l’AMP était une alliance de partis sur une base plus ou moins égalitaire, la MP est structurée autour du PPRD et seuls les partis politiques ayant une représentation nationale peuvent y adhérer. L’objectif affiché de cette transformation était d’assurer au PPRD une représentation majoritaire au sein de la MP mais aussi d’un futur gouvernement en réduisant le nombre d’alliances avec des partis minoritaires au sein de sa coalition. Sur la transformation de l’AMP en MP, voir le rapport Afrique N°175 de Crisis Group, « République Démocratique du Congo : le dilemme électoral », 5 mai 2011, p6.

[xii] « RD Congo-Elections 2011: Kabila remet les pendules à l'heure », Le Potentiel, 15 avril 2011.

[xiii] « Boycott des plénières - Les Députés très fâchés ! », La Postérité, 25 mars 2011 ; « Désertion des plénières à l'Assemblée nationale - Des députés revendiquent leurs indemnités de sortie », L’Observateur, 29 mars 2011 ; « Impayés depuis deux mois : Les élus du peuple refusent de clôturer la session sans argent », Le Forum des As, 15 juin 2011.

[xiv] « Loi électorale : le pouvoir recalé », La Libre Belgique, 15 juin 2011.

[xv] Article 14 de la constitution de la République démocratique du Congo, Journal Officiel, 18 février 2006.

[xvi] « Chaque liste est établie en tenant compte de a représentation paritaire homme-femme et de la promotion de la personne vivant avec handicap. Toutefois la non réalisation de la parité homme-femme et la non présence de personne vivant avec handicap ne sont pas motif d’irrecevabilité d’une liste ». Article 13 de la loi modifiant et complétant la loi 06/006 du 9 mars 2006 portant organisation des élections présidentielles, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales de juin 2011.

[xvii] Article 154 de la loi modifiant et complétant la loi 06/006 du 9 mars 2006 portant organisation des élections présidentielles, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales de juin 2011.

[xviii] Article 10 de la loi modifiant et complétant la loi 06/006 du 9 mars 2006 portant organisation des élections présidentielles, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales de juin 2011.

[xix] Article 10, alinéa 6 de la loi modifiant et complétant la loi 06/006 du 9 mars 2006 portant organisation des élections présidentielles, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales de juin 2011. Cette disposition est actuellement controversée puisqu’elle fait l’objet d’une requête pour inconstitutionnalité devant la Cour suprême de justice. « Une requête sur la table du président de la CSJ pour inconstitutionnalité », L’Observateur, 20 juin 2011.

[xx] Article 161 de la constitution de la République démocratique du Congo, Journal Officiel, 18 février 2006.

[xxi] Article 27 de la loi modifiant et complétant la loi 06/006 du 9 mars 2006 portant organisation des élections présidentielles, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales de juin 2011.

[xxii] Mission d’observation électorale de l’Union européenne en RDC, Elections 2006, Rapport final, recommandation 30, 31, 32, p. 64.

[xxiii] « Le gouvernement rate son coup au Sénat », Le Potentiel, 16 juin 2011.

[xxiv] Mémorandum de l’UDPS adressé à la CENI au sujet des mauvaises pratiques constatées dans l’enrôlement des électeurs, 4 juillet 2011. « Le sit-in de l’UDPS dispersé dans la violence », Afrikarabia, 4 juillet 2011.

[xxv] Source CENI.

[xxvi] Article 115 de la loi modifiant et complétant la loi 06/006 du 9 mars 2006 portant organisation des élections présidentielles, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales de juin 2011.

[xxvii] Les deux plus anciens partis du paysage politique congolais (le PALU d’Antoine Gizenga et l’UDPS d’Etienne Tshisekedi) ont leur base électorale au Bandundu pour le premier et dans les Kasaï pour le second.


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